Senat o reformie żłobków. Stanowisko branży zostało złożone, ale najważniejsze zastrzeżenia przemilczano

Senat zajął się ustawą o zmianie ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz niektórych innych ustaw. Podczas posiedzenia przedstawiono sprawozdanie połączonych Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej oraz Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej.

Senator sprawozdawczyni Agnieszka Gorgoń-Komor poinformowała, że komisje przyjęły ustawę jednogłośnie. Za jej przyjęciem wraz z poprawkami głosowało 14 senatorów. Nie było głosów przeciwnych ani wstrzymujących się.

Senackie poprawki głównie techniczne

Komisje zaproponowały trzy grupy poprawek. Pierwsza dotyczyła prawidłowego sformułowania niektórych przepisów, druga poprawienia odesłań pomiędzy poszczególnymi regulacjami, a trzecia usunięcia kolizji terminów wejścia w życie przepisów.

Wszystkie poprawki zostały pozytywnie ocenione przez stronę rządową i jednogłośnie przyjęte przez komisje.

Z przedstawionego podczas posiedzenia sprawozdania nie wynika jednak, aby senatorowie zdecydowali się na zmiany odpowiadające najważniejszym postulatom właścicieli placówek, organizacji branżowych i firm szkoleniowych.

Nie zaproponowano między innymi wycofania projektu, wydłużenia prac nad reformą, ograniczenia nowych obowiązków administracyjnych ani stworzenia skuteczniejszych zabezpieczeń dla placówek niepublicznych.

Strona społeczna była obecna, ale nie zabrała głosu

Jednym z najważniejszych momentów posiedzenia było pytanie senatora Piotra Masłowskiego o udział strony społecznej w pracach komisji.

Senator Agnieszka Gorgoń-Komor odpowiedziała, że przedstawiciele strony społecznej byli obecni podczas posiedzenia komisji i przyjechali na nie z różnych części Polski, jednak nie zabrali głosu.

Senator sprawozdawczyni przyznała jednocześnie, że nie wie, czy przedstawiciele organizacji nie zostali dopuszczeni do wypowiedzi, czy też z innego powodu nie przedstawili swoich uwag.

Wśród obecnych na posiedzeniu komisji byli również członkowie Izby Gospodarczej Branży Wczesnodziecięcej. Izba przygotowała obszerne, 16-stronicowe stanowisko do projektu, zawierające zarówno ogólną ocenę reformy, jak i szczegółowe uwagi do konkretnych przepisów.

Dokument został przekazany w toku prac senackich, jednak podczas posiedzenia plenarnego praktycznie nie odniesiono się do przedstawionych w nim zastrzeżeń.

Izba chciała wycofania projektu

Najważniejszy postulat Izby Gospodarczej Branży Wczesnodziecięcej był znacznie dalej idący niż drobne poprawki legislacyjne zaproponowane przez komisje.

Izba wniosła o wycofanie projektu z dalszych prac legislacyjnych i powołanie zespołu roboczego z udziałem:

• administracji rządowej,

• jednostek samorządu terytorialnego,

• placówek publicznych i niepublicznych,

• pracowników,

• ekspertów,

• organizacji branżowych,

• rodziców.

Zespół miałby w ciągu 6-12 miesięcy przygotować kompleksową reformę systemu opieki nad dziećmi do lat 3, poprzedzoną oceną skutków wcześniejszych zmian oraz szerokimi konsultacjami społecznymi.

Zdaniem Izby kolejne nowelizacje mają charakter fragmentaryczny, rozwiązują pojedyncze problemy, ale jednocześnie tworzą nowe niejasności prawne i organizacyjne.

IGBW wskazała, że przepisy dotyczące żłobków zmieniane są niemal nieprzerwanie, a równolegle wprowadzane są nowe programy finansowania, standardy, obowiązki administracyjne, systemy informatyczne oraz mechanizmy nadzoru.

Według Izby brakuje natomiast długofalowej wizji rozwoju całego systemu oraz rzetelnej oceny skutków reform przeprowadzonych w latach 2024-2026.

Izba zakwestionowała obraz stabilnego rozwoju

Ministerstwo podczas posiedzenia Senatu podkreślało szybki wzrost liczby miejsc opieki oraz zmniejszenie liczby gmin, w których nie funkcjonują żadne żłobki, kluby dziecięce ani dzienni opiekunowie.

IGBW zwróciła jednak uwagę na drugą stronę statystyk. Według danych przywołanych w stanowisku Izby od 15 grudnia 2022 roku zlikwidowano w Polsce 41 930 miejsc opieki nad dziećmi do lat 3.

Izba wskazała, że choć w tym czasie utworzono prawie 80 tys. miejsc, to około 40 tys. innych miejsc zniknęło z systemu. W jej ocenie trudno więc mówić o stabilnym rozwoju bez przeanalizowania przyczyn likwidacji tak dużej liczby miejsc.

Ten temat nie został poruszony podczas debaty senackiej.

Nierówne traktowanie placówek publicznych i prywatnych

Jednym z głównych zarzutów Izby było pogłębianie nierówności pomiędzy placówkami publicznymi i niepublicznymi.

Zdaniem IGBW wszystkie placówki wykonują to samo zadanie publiczne, czyli zapewniają opiekę dzieciom do lat 3, niezależnie od swojej formy własności.

Izba zwróciła jednak uwagę, że projekt wzmacnia pozycję jednostek samorządu terytorialnego, które jednocześnie:

• prowadzą własne placówki,

• nadzorują rynek,

• kontrolują placówki niepubliczne,

• rozpatrują ich zastrzeżenia,

• mogą decydować o wykreśleniu placówki z rejestru.

W ocenie IGBW taki model nie zapewnia bezstronności. Gmina może bowiem kontrolować prywatne placówki konkurujące z jej własnymi żłobkami, a jednocześnie sama nadzorować jednostki samorządowe.

Izba zaproponowała, aby kontrolę placówek prowadzonych przez gminy powierzono podmiotowi zewnętrznemu i niezależnemu od organu prowadzącego.

Podczas posiedzenia Senatu problem potencjalnego konfliktu interesów nie został omówiony.

Automatyczne wykreślenie placówki z rejestru

Poważne zastrzeżenia IGBW dotyczyły również przepisów o kontroli i wykreślaniu placówek z rejestru.

Izba wskazała, że projekt nie różnicuje odpowiednio naruszeń pod względem ich wagi. W efekcie nawet nieistotne uchybienie formalne, błąd w dokumentacji albo niewykonanie części zalecenia może doprowadzić do wykreślenia placówki.

Według IGBW sankcja w postaci likwidacji żłobka powinna być stosowana wyłącznie w przypadku naruszeń poważnych, uporczywych albo stwarzających rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa i dobra dzieci.

Izba zaproponowała wprowadzenie stopniowania środków nadzorczych:

• wezwanie do złożenia wyjaśnień,

• wydanie zalecenia,

• wyznaczenie dodatkowego terminu,

• czasowe ograniczenie działalności,

• wykreślenie z rejestru dopiero w ostateczności.

IGBW postulowała także zmianę sformułowania, zgodnie z którym organ „wykreśla” placówkę, na przepis stanowiący, że organ „może wykreślić” ją z rejestru po uwzględnieniu wagi naruszenia.

Mimo że nowe uprawnienia kontrolne gmin mogą mieć ogromne znaczenie dla funkcjonowania prywatnych placówek, senatorowie nie zadali ministerstwu żadnego pytania na ten temat.

Własny plac zabaw może być warunkiem niemożliwym do spełnienia

Izba poparła potrzebę zapewniania dzieciom regularnego pobytu na świeżym powietrzu. Zakwestionowała jednak sposób sformułowania obowiązku dotyczącego placów zabaw.

Wiele żłobków funkcjonuje w budynkach wielorodzinnych, lokalach usługowych, zwartej zabudowie miejskiej albo wynajmowanych nieruchomościach, przy których nie ma możliwości urządzenia własnego placu zabaw.

Placówki te mogą jednocześnie korzystać z bezpiecznych terenów rekreacyjnych albo publicznych placów zabaw znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie.

Zdaniem Izby bezwzględny obowiązek zapewnienia własnego placu zabaw może doprowadzić do zamykania prawidłowo działających żłobków i ograniczenia liczby dostępnych miejsc, zwłaszcza w dużych miastach.

IGBW zaproponowała zastąpienie obowiązku posiadania własnego placu zabaw obowiązkiem zapewnienia dzieciom bezpiecznego i regularnego dostępu do odpowiedniej przestrzeni rekreacyjnej.

Również ten temat nie wybrzmiał podczas senackiej debaty.

Wątpliwości dotyczące standardów opieki

Izba zakwestionowała także sposób uregulowania standardów opieki.

W ocenie IGBW państwo powinno określać minimalny poziom bezpieczeństwa, zdrowia, dobrostanu i rozwoju dzieci, ale nie powinno szczegółowo narzucać placówkom sposobu realizacji tych standardów.

Izba wskazała na rosnącą liczbę:

• procedur,

• planów,

• ankiet,

• narzędzi samooceny,

• dokumentów wewnętrznych,

• obowiązków sprawozdawczych.

Według IGBW część tych obowiązków nie ma bezpośredniego wpływu na jakość opieki nad dzieckiem, natomiast znacząco zwiększa obciążenia administracyjne placówek i samorządów.

Izba zwróciła również uwagę na wydatkowanie ponad 100 mln zł na programy związane z wdrażaniem standardów jakości, w tym szkolenia, materiały i działania wdrożeniowe.

W stanowisku podniesiono, że nie przedstawiono niezależnej analizy potwierdzającej, iż poniesione wydatki doprowadziły do rzeczywistej poprawy jakości opieki, a nie jedynie do zwiększenia liczby dokumentów i obowiązków.

Podczas wystąpienia w Senacie minister Aleksandra Gajewska informowała, że na „Akademię wsparcia” przeznacza się około 50 mln zł rocznie. Nie odniosła się jednak do zastrzeżeń dotyczących jakości materiałów, sposobu rozliczania wydatków ani efektów programu.

Nowy rejestr i kolejne obowiązki

Ministerstwo przedstawiało centralny rejestr instytucji jako narzędzie zwiększające bezpieczeństwo danych oraz umożliwiające skuteczniejsze zarządzanie systemem.

IGBW oceniła, że projektowany rejestr wykracza daleko poza zwykłą funkcję ewidencyjną.

System ma obejmować rozbudowany zakres informacji dotyczących:

• placówek,

• dzieci,

• rodziców,

• pracowników,

• zatrudnienia,

• wynagrodzeń,

• finansowania opieki.

Izba zwróciła uwagę na ryzyko nadmiernego gromadzenia danych oraz powielania informacji znajdujących się już w innych państwowych rejestrach.

IGBW zaproponowała zastosowanie zasady „jednokrotnego przekazywania danych”, zgodnie z którą administracja sama pobiera informacje dostępne w innych rejestrach, zamiast ponownie żądać ich od placówek.

Podczas posiedzenia Senatu minister podała, że stworzenie, wdrożenie i utrzymywanie rejestru przez 10 lat ma kosztować około 150 mln zł. Nie przeprowadzono jednak szerszej dyskusji o zakresie gromadzonych informacji ani nowych obowiązkach sprawozdawczych.

Dodatkowe dni szkoleniowe bez wskazania finansowania

Izba pozytywnie oceniła możliwość systematycznego podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez opiekunów. Zwróciła jednak uwagę, że przyznanie dodatkowego płatnego czasu wolnego oznacza dla placówek konkretne koszty.

Pracodawca będzie musiał zapewnić zastępstwo, zachować wymagane proporcje liczby opiekunów do liczby dzieci i jednocześnie zapłacić pracownikowi za czas szkolenia.

Według IGBW projekt nie wskazuje źródła finansowania tych kosztów ani mechanizmu ich rekompensaty.

Problem może szczególnie dotknąć placówki niepubliczne, które funkcjonują w warunkach rosnących kosztów, a jednocześnie podlegają limitom opłat wynikającym z programu „Aktywny rodzic”.

Podczas senackiej debaty przedstawiano dodatkowe dni szkoleniowe wyłącznie jako korzyść dla pracowników. Nie omówiono kosztów organizowania zastępstw ani ryzyka kadrowego dla placówek.

Wizerunek dzieci - Izba proponowała inne rozwiązanie

Ministerstwo wiele miejsca poświęciło zakazowi wykorzystywania wizerunku dzieci do promocji placówek.

IGBW poparła potrzebę ochrony prywatności i bezpieczeństwa najmłodszych, ale zakwestionowała całkowity zakaz publicznego udostępniania wizerunku dziecka niezależnie od decyzji rodziców.

Izba zaproponowała model oparty na świadomej, dobrowolnej i odrębnej zgodzie przedstawiciela ustawowego.

Zgoda miałaby dokładnie określać:

• cel publikacji,

• zakres wykorzystania materiału,

• sposób publikacji,

• miejsce udostępnienia wizerunku,

• możliwość cofnięcia zgody w każdej chwili.

IGBW postulowała jednocześnie bezwzględny zakaz publikowania materiałów naruszających godność, prywatność lub bezpieczeństwo dziecka, nawet jeśli rodzic wyraził zgodę.

Ten element stanowiska również nie został przywołany podczas prezentowania uwag strony społecznej.

Zdrowa dieta, ale bez jasnych zasad odpowiedzialności

Izba pozytywnie oceniła możliwość dostarczania przez rodziców posiłków dla dzieci wymagających specjalnej diety.

Zwróciła jednak uwagę, że projekt nie określa, kto odpowiada za:

• przygotowanie posiłku,

• dobór składników,

• transport,

• zachowanie odpowiedniej temperatury,

• przechowywanie,

• podgrzewanie,

• podanie dziecku.

Zdaniem Izby brak jasnego podziału odpowiedzialności może prowadzić do sporów pomiędzy rodzicami a placówkami.

IGBW zaproponowała, aby rodzic odpowiadał za przygotowanie i transport jedzenia do chwili przekazania go placówce, natomiast żłobek odpowiadał za prawidłowe przechowywanie i podanie posiłku od momentu jego przyjęcia.

Placówka powinna mieć również prawo odmowy przyjęcia jedzenia, jeśli opakowanie, oznakowanie albo sposób dostarczenia budzą wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa.

Ministerstwo mówiło w Senacie o zdrowym żywieniu i produktach od lokalnych rolników, ale nie odniosło się do problemu odpowiedzialności za posiłki dostarczane przez rodziców.

Wsparcie tylko dla placówek samorządowych

IGBW zakwestionowała również możliwość tworzenia programów wspierających zatrudnienie wyłącznie w instytucjach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Izby opiekunowie zatrudnieni w prywatnych i publicznych żłobkach:

• wykonują te same obowiązki,

• ponoszą taką samą odpowiedzialność,

• muszą spełniać te same wymagania,

• pracują w ramach tego samego systemu opieki.

Nie ma więc uzasadnienia, aby dostęp do programów wsparcia zależał wyłącznie od formy własności placówki.

Izba wniosła o objęcie pomocą również pracowników placówek niepublicznych.

Podczas senackiej debaty nie zadano pytania o równe traktowanie pracowników sektora publicznego i prywatnego.

Ministerstwo mówi o dialogu, branża nie została wysłuchana

Minister Aleksandra Gajewska wielokrotnie podkreślała, że ustawa była szeroko konsultowana i przygotowywana w dialogu z samorządami, ekspertami, rodzicami, organizacjami społecznymi oraz przedstawicielami placówek.

Jednocześnie z przebiegu posiedzenia wynika, że strona społeczna była obecna na komisji, ale nie zabrała głosu. Senator sprawozdawczyni sama przyznała, że nie wie, czy przedstawiciele organizacji nie zostali dopuszczeni do wypowiedzi.

Na posiedzeniu plenarnym nie przedstawiono stanowiska Izby Gospodarczej Branży Wczesnodziecięcej ani nie odniesiono się do większości zawartych w nim uwag.

Nie odbyła się dyskusja dotycząca:

• konfliktu interesów gmin prowadzących i kontrolujących placówki,

• ryzyka automatycznego wykreślania żłobków,

• obowiązku posiadania placu zabaw,

• rosnących kosztów i braku finansowania nowych obowiązków,

• nierównego traktowania placówek prywatnych,

• nadmiernego zakresu danych w centralnym rejestrze,

• obciążeń administracyjnych wynikających ze standardów,

• likwidacji ponad 40 tys. miejsc opieki,

• zasad zachowania i uzyskiwania kwalifikacji opiekunów.

Bez właściwej debaty na posiedzeniu plenarnym

Po zakończeniu pytań do minister otwarto dyskusję. Żaden senator nie zapisał się jednak do wystąpienia ustnego.

Kilku senatorów przekazało swoje stanowiska wyłącznie do protokołu. Następnie dyskusja została zamknięta, a głosowanie nad ustawą i poprawkami zapowiedziano na koniec posiedzenia Senatu.

Przebieg obrad pokazał, że ustawa została potraktowana jako reforma niemal niebudząca kontrowersji. Tymczasem przedstawiciele branży przygotowali szczegółowe stanowisko wskazujące na poważne problemy prawne, finansowe i organizacyjne.

Członkowie Izby Gospodarczej Branży Wczesnodziecięcej byli obecni podczas posiedzenia komisji senackiej. Stanowisko Izby zostało zgłoszone, jednak jego najważniejsze elementy nie wybrzmiały ani podczas prac komisji, ani w czasie debaty plenarnej.

W efekcie Senat rozmawiał przede wszystkim o zaletach reformy, nowych miejscach opieki, ochronie wizerunku dzieci i uprawnieniach opiekunów. Problemy wskazywane przez osoby, które na co dzień prowadzą placówki i odpowiadają za ich funkcjonowanie, zostały w dużej mierze przemilczane.

PMP

^{Fot. Wygenerowano AI}