Branża żłobkowa mówi „dość”. Nowelizacja pędzi, a merytoryczne uwagi pozostają bez odpowiedzi

Coraz częściej słychać głosy, że ustawa powinna zostać zawetowana albo skierowana do Trybunału Konstytucyjnego.

Nowelizacja ustawy żłobkowej przechodzi przez parlament w wyjątkowo szybkim tempie. Sejm uchwalił ją 17 lipca 2026 roku, a 22 lipca Senat przyjął 13 poprawek i przekazał ustawę ponownie do Sejmu. Tempo prac budzi ogromne emocje, ponieważ zdaniem przedstawicieli sektora najważniejsze problemy prawne, organizacyjne i finansowe nadal nie zostały rozwiązane.

Branża nie sprzeciwia się zmianom. Sprzeciwia się sposobowi ich wprowadzania

Przedstawiciele żłobków, organizacji branżowych i firm szkoleniowych podkreślają, że nie są przeciwni podnoszeniu jakości opieki nad najmłodszymi. Problem polega na tym, że ustawodawca wprowadza bardzo szeroką reformę bez odpowiedniego okresu przejściowego, bez gotowych przepisów wykonawczych oraz bez realnego odniesienia się do uwag osób pracujących na co dzień w sektorze.

Izba Gospodarcza Branży Wczesnodziecięcej przekazała Senatowi obszerne stanowisko dotyczące nowelizacji. Dokument został oficjalnie dołączony do materiałów procesu legislacyjnego. Swoje uwagi przedstawiali także Eksperci od Żłobków oraz przedsiębiorcy prowadzący szkolenia kwalifikacyjne. Mimo to wiele podnoszonych problemów nie doczekało się merytorycznej odpowiedzi.

Opiekunki miały otrzymać dodatkowy urlop

Szczególnie rozczarowane są opiekunki żłobkowe. We wcześniejszych założeniach projektu znalazła się zapowiedź dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Po pięciu latach zatrudnienia opiekun miał otrzymać dwa dodatkowe dni, a następnie kolejne dwa dni za każde następne pięć lat pracy, aż do osiągnięcia dziesięciu dni.

Planowano także zwolnienie opiekunów na osiem godzin w roku od obowiązku sprawowania opieki, aby mogli uczestniczyć w szkoleniach podnoszących kwalifikacje, albo wprowadzenie dnia wolnego przeznaczonego na szkolenie całej kadry. Rozwiązania te zostały oficjalnie zapowiedziane w opisie projektu, ale nie znalazły się w tekście ustawy skierowanym do Senatu.

Opiekunki twierdzą również, że w kwietniu wystosowały petycję dotyczącą warunków pracy, która miała spotkać się z przychylnym odbiorem ministerstwa. Postulowały między innymi zmniejszenie liczby dzieci przypadających na jednego opiekuna, skrócenie czasu pracy oraz wprowadzenie dodatkowych dni urlopowych.

Żadne z tych rozwiązań nie znalazło się w nowelizacji.

Zamiast zmian odczuwalnych w codziennej pracy zaproponowano między innymi ustanowienie Dnia Opiekuna Małego Dziecka, możliwość przyznawania medali i nagród, cyfrową legitymację oraz ulgi na przejazdy kolejowe dla części pracowników. Ministerstwo przedstawia te rozwiązania jako sposób na podniesienie prestiżu zawodu. Opiekunki odpowiadają jednak, że prestiżu nie buduje się medalami, gdy jedna osoba nadal odpowiada za zbyt dużą grupę najmłodszych dzieci.

Legalnie zdobyte kwalifikacje mogą przestać wystarczać

Najpoważniejsze zarzuty branży szkoleniowej dotyczą nowych zasad uzyskiwania i zachowywania kwalifikacji.

Przepisy przejściowe obejmują opiekunów zatrudnionych w żłobku lub klubie dziecięcym przed 1 stycznia 2027 roku. Osoby niespełniające nowych wymagań będą mogły pracować do końca 2028 roku, chyba że wcześniej ukończą wymagane szkolenie ze standardów opieki.

Ochroną nie objęto jednak osób, które legalnie ukończyły zatwierdzony kurs, zdobyły kwalifikacje, ale do końca 2026 roku nie znajdą zatrudnienia.

W praktyce dwie osoby po tym samym szkoleniu mogą zostać potraktowane zupełnie inaczej. Osoba zatrudniona 31 grudnia 2026 roku skorzysta z przepisów przejściowych. Osoba zatrudniona kilka dni później będzie musiała spełnić nowe wymagania.

O ważności zdobytych kwalifikacji zaczyna więc decydować data znalezienia pracy, a nie data ukończenia kursu, zakres programu czy wynik egzaminu. Tymczasem termin zatrudnienia często zależy od dostępności ofert, decyzji pracodawcy i przebiegu rekrutacji, a nie od samego kandydata.

Państwo wygasza własne decyzje administracyjne

Kolejny problem dotyczy programów szkoleniowych zatwierdzonych przez ministra właściwego do spraw rodziny.

Dotychczas decyzje o zatwierdzeniu programu były wydawane na pięć lat. Firmy szkoleniowe przygotowywały programy, zatrudniały wykładowców, budowały platformy edukacyjne i zawierały umowy z kursantami, opierając się na decyzjach wydanych przez organ państwa.

Nowelizacja przewiduje jednak, że dotychczas zatwierdzone programy zachowają ważność nie dłużej niż do 31 grudnia 2026 roku. Postępowania dotyczące wniosków złożonych po 30 września 2026 roku mają natomiast zostać umorzone.

Oznacza to, że decyzja wydana przykładowo w 2025 albo 2026 roku na pięć lat może utracić moc już z końcem 2026 roku.

Przedsiębiorcy pytają, jak takie rozwiązanie ma się do zasady zaufania obywatela do państwa. Firma działała legalnie, uzyskała decyzję, poniosła koszty i zawarła umowy. Teraz państwo zmienia reguły, ale odpowiedzialność za konsekwencje pozostawia przedsiębiorcy.

Kursanci mogą kierować roszczenia do firm szkoleniowych

Ryzyko finansowe zmiany prawa zostało w praktyce przeniesione na firmy i osoby fizyczne.

Jeżeli kursant po wejściu nowych przepisów dowie się, że jego szkolenie nie pozwala mu rozpocząć pracy na dotychczasowych zasadach, roszczenia prawdopodobnie skieruje do ośrodka szkoleniowego. Tymczasem ośrodek mógł prawidłowo wykonać umowę, przeprowadzić kurs zgodnie z zatwierdzonym programem i wydać dokumenty na podstawie ważnej decyzji ministra.

Firmy szkoleniowe obawiają się więc, że będą musiały odpowiadać finansowo za skutki decyzji ustawodawcy, mimo że same nie naruszyły prawa.

Luka w kształceniu nowych opiekunów

Dotychczasowe programy mają wygasnąć 31 grudnia 2026 roku. Nowe przepisy dotyczące kwalifikacji i programów szkoleniowych zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2027 roku. Jednocześnie szczegółowe wymagania dla nowych programów mają zostać określone w przepisach wykonawczych.

Branża zwraca uwagę, że nie może przygotować kompletnej dokumentacji, zanim nie pozna treści rozporządzenia. Nie może również uzyskać zatwierdzenia nowych programów na podstawie przepisów, które jeszcze nie obowiązują.

Powstaje więc realne ryzyko przerwy, podczas której stare programy nie będą już ważne, a nowe nie zdążą zostać zatwierdzone i uruchomione. Ustawa zakłada między innymi nowe szkolenie wstępne w wymiarze 310 godzin, praktyki zawodowe oraz 30-godzinne szkolenia ze standardów opieki. Przepisy dotyczące kwalifikacji mają wejść w życie 1 stycznia 2027 roku.

Ustawodawca oczekuje więc, że rynek szkoleniowy w bardzo krótkim czasie przygotuje nowe programy, złoży wnioski, uzyska decyzje i rozpocznie szkolenia, chociaż nadal nie zna wszystkich wymagań.

Posłanka Wioletta Maria Kulpa ostrzegała przed wygaszeniem programów

Jednym z nielicznych wystąpień parlamentarnych odnoszących się do konkretnych konsekwencji prawnych i finansowych nowelizacji było stanowisko przedstawione podczas drugiego czytania przez posłankę Wiolettę Marię Kulpę.

Posłanka zwróciła uwagę, że system kwalifikacji opiekunów nie powinien zostać uzależniony wyłącznie od czasowych projektów, konkursów i programów realizowanych przez ograniczony krąg beneficjentów. Postulowała pozostawienie w mocy dotychczas zatwierdzonych programów oraz wprowadzenie odpowiedniego okresu przejściowego, liczonego od momentu wydania nowego rozporządzenia.

Jak podkreśliła:

„Nie można najpierw wygasić starych programów”.

Dopiero później, zdaniem posłanki, można oczekiwać, że rynek przygotuje, zatwierdzi i uruchomi nowe szkolenia. Problem ten został więc przedstawiony w Sejmie wprost, ale w uchwalonym tekście nie zagwarantowano rzeczywistej ciągłości systemu.

Miliony na projekty i pytania o przejrzystość systemu

Wioletta Maria Kulpa odniosła się również do skali finansowania projektów realizowanych wokół sektora opieki nad dziećmi do lat 3.

Zgodnie z danymi przywołanymi podczas wystąpienia na projekt Kadralis przeznaczono ponad 19 mln zł, w tym ponad 1,7 mln zł na koszty pośrednie. Z kolei Akademia Wsparcia otrzymała budżet w wysokości do 50 mln zł w 2025 roku i kolejnych 50 mln zł w 2026 roku. Krajowym liderem programu została Fundacja Rozwoju Dzieci im. Jana Amosa Komeńskiego, której przyznano ponad 10,1 mln zł. Wielomilionowe dotacje trafiły również do organizacji realizujących zadania regionalne.

Posłanka nie przesądzała, że środki zostały wydane nieprawidłowo. Pytała jednak o przejrzystość całego modelu i o to, czy nowy system nie będzie nadmiernie uzależniony od projektów finansowanych ze środków publicznych oraz od wybranej grupy beneficjentów.

To ważne pytanie, ponieważ równolegle prywatne firmy szkoleniowe działające na podstawie decyzji ministra mają stracić możliwość prowadzenia zatwierdzonych programów.

W efekcie państwo może najpierw wygasić funkcjonujący rynek legalnych szkoleń, a następnie budować nowy system wokół konkursów, czasowych projektów i organizacji otrzymujących wysokie dotacje.

Akademie wsparcia milczą, gdy branża protestuje

W środowisku coraz częściej pojawia się również pytanie o postawę podmiotów realizujących zadania w ramach Akademii Wsparcia.

Organizacje te prowadzą szkolenia, konferencje i działania wspierające wdrażanie polityki ministerstwa. Dysponują przy tym znaczącym finansowaniem publicznym. Mimo rosnącego sprzeciwu opiekunek, właścicieli placówek i firm szkoleniowych część beneficjentów programu nie zabiera wyraźnego głosu w sprawie najbardziej kontrowersyjnych przepisów. Oficjalne materiały wskazują, że Akademia Wsparcia ma wspierać samorządy i instytucje między innymi we wdrażaniu standardów oraz prowadzeniu nadzoru.

Samo otrzymywanie dotacji nie oznacza oczywiście niewłaściwego działania. Brak publicznego stanowiska także nie jest naruszeniem prawa. Branża ma jednak prawo pytać, dlaczego organizacje przedstawiane jako reprezentujące rozwój opieki wczesnodziecięcej nie stają wyraźnie po stronie sektora w chwili, gdy decyduje się przyszłość jego pracowników i przedsiębiorców.

Czy szkolenia z Akademii Wsparcia trzeba będzie powtarzać?

Kolejne wątpliwości dotyczą szkoleń ze standardów opieki realizowanych przed wejściem nowych przepisów.

Branża szkoleniowa argumentuje, że program takiego szkolenia nie mógł zostać zatwierdzony jako szkolenie wymagane przez nową ustawę, ponieważ odpowiednia podstawa prawna zacznie obowiązywać dopiero od 1 stycznia 2027 roku. Wymagany zakres 30-godzinnego szkolenia został bezpośrednio powiązany z programem zatwierdzanym według nowych zasad.

Może to oznaczać, że osoby uczestniczące w szkoleniach finansowanych ze środków publicznych nie zostaną automatycznie zwolnione z nowego obowiązku. Pracodawca będzie musiał skierować je na kolejne, formalnie zatwierdzone szkolenie i ponownie ponieść koszt.

Jeżeli taka interpretacja się potwierdzi, publiczne pieniądze wydane na wcześniejsze szkolenia nie zmniejszą obciążeń placówek po wejściu ustawy w życie.

Profesjonalizacja przez obniżenie wymagań?

Ustawa ma profesjonalizować zawód opiekuna, ale jednocześnie dopuszcza do 310-godzinnego szkolenia osoby z wykształceniem zasadniczym zawodowym lub zasadniczym branżowym. Dotychczas podstawowym wymaganiem dla tej ścieżki było co najmniej wykształcenie średnie.

Branża pyta, dlaczego obniżenie progu wykształcenia ogólnego nie zostało szerzej wyjaśnione i uzasadnione. Jeżeli celem reformy jest podniesienie prestiżu zawodu i jakości opieki, decyzja o obniżeniu minimalnego poziomu wykształcenia powinna zostać poprzedzona rzetelną analizą.

Te same obowiązki, różne prawa pracowników

Nowelizacja różnicuje także sytuację pracowników placówek publicznych i niepublicznych.

W przypadku instytucji publicznych dane potrzebne do korzystania z cyfrowych rozwiązań i nowych uprawnień mają zostać wprowadzone do systemu w pierwszym kwartale 2028 roku. Podmioty niepubliczne otrzymują na wykonanie tego obowiązku czas aż do końca 2031 roku, a część przepisów dotyczących ich pracowników znajdzie zastosowanie dopiero od 1 stycznia 2032 roku.

W praktyce osoby wykonujące identyczną pracę i ponoszące taką samą odpowiedzialność mogą otrzymać określone uprawnienia w różnych terminach wyłącznie ze względu na formę własności pracodawcy.

Jednocześnie obowiązki dotyczące standardów, szkoleń, dokumentacji, kontroli i organizacji opieki nakładane są zarówno na sektor publiczny, jak i prywatny.

Takie same wymagania, ale zupełnie inne możliwości finansowe

Branża zwraca uwagę, że placówki niepubliczne nie mają takich samych możliwości finansowania nowych obowiązków jak żłobki samorządowe.

Według analiz danych wykazywanych w rejestrze instytucji opieki mediana miesięcznego kosztu utrzymania jednego miejsca w placówkach samorządowych wynosi około 2501 zł. Tymczasem niepubliczne placówki, chcąc zachować możliwość korzystania przez rodziców ze świadczenia „aktywnie w żłobku”, muszą pilnować ustawowego limitu opłat.

Różnicę pomiędzy wpływami od rodziców a rzeczywistymi kosztami funkcjonowania publicznego żłobka może pokryć gmina. Prywatny przedsiębiorca musi natomiast samodzielnie sfinansować podwyżki wynagrodzeń, dodatkowe szkolenia, wymogi lokalowe, dokumentację i rosnące koszty prowadzenia placówki.

Obowiązki są więc podobne, ale możliwości ich finansowania pozostają całkowicie różne.

W 2023 roku potrafiono wprowadzić okres przejściowy

Firmy szkoleniowe przypominają również, że przy wcześniejszej zmianie przepisów dotyczących podobnej materii ustawodawca zastosował znacznie bezpieczniejsze rozwiązania.

W 2023 roku przewidziano dwunastomiesięczny okres przejściowy oraz możliwość kontynuowania postępowań dotyczących wniosków złożonych przed zmianą przepisów. Tym razem ustawodawca odchodzi od własnego standardu i planuje wygasić ważne programy, zanim rynek otrzyma realną możliwość zatwierdzenia nowych.

Branża postuluje, aby nowe regulacje zaczęły obowiązywać nie wcześniej niż 12 miesięcy od wejścia w życie odpowiednich rozporządzeń. Pozwoliłoby to przygotować programy, przeprowadzić procedury administracyjne i uniknąć przerwy w kształceniu.

Zabrakło rzeczywistych konsultacji

Największe rozgoryczenie budzi sposób prowadzenia procesu legislacyjnego.

Przedstawiciele branży wskazują, że nie otrzymali wystarczającego czasu na analizę kilkudziesięciu stron nowych regulacji, przygotowanie opinii prawnych i przedstawienie poprawek. Uwagi zgłoszone na etapie prac sejmowych nie zostały szczegółowo omówione, a część odpowiedzi przedstawicieli ministerstwa ograniczała się do ogólnych deklaracji o profesjonalizacji zawodu i poprawie jakości.

Jednym z nielicznych głosów odnoszących się do konkretnych artykułów, terminów, decyzji administracyjnych i przepływów finansowych było właśnie wystąpienie Wioletty Marii Kulpy.

W ocenie części środowiska posłanka jako jedna z niewielu osób w debacie parlamentarnej zajęła się skutkami przepisów, zamiast ograniczać się do haseł o jakości i prestiżu. Branża oczekiwała podobnie merytorycznej odpowiedzi ze strony wiceministry Aleksandry Gajewskiej, która prezentowała i broniła reformy.

Branża chce zwrócić się do Prezydenta RP

Przedstawiciele firm szkoleniowych zapowiadają przygotowanie wystąpienia do Prezydenta RP Karola Nawrockiego. Chcą wnioskować o zawetowanie ustawy albo skierowanie jej do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej. Karol Nawrocki jako Prezydent RP korzystał już w 2026 roku zarówno z prawa weta, jak i z możliwości skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego przed jej podpisaniem.

Branża wskazuje przede wszystkim na możliwe naruszenie zasady ochrony praw nabytych, zaufania obywatela do państwa, równego traktowania oraz ochrony decyzji administracyjnych wydanych na oznaczony okres.

Nie chodzi więc o pojedynczy błąd, który będzie można poprawić rozporządzeniem. Rozporządzenie nie może zmienić ustawy, przedłużyć wygaszonych decyzji ani objąć ochroną osób pominiętych w przepisach przejściowych.

Reforma nie może oznaczać chaosu

Branża żłobkowa nie domaga się zatrzymania wszystkich zmian. Domaga się przepisów, które będą możliwe do wykonania, przewidywalne i tworzone z udziałem osób znających codzienne realia funkcjonowania żłobków.

Profesjonalizacji zawodu nie da się osiągnąć przez pomijanie postulatów opiekunek. Jakości nie poprawi się przez zwiększanie obowiązków bez zapewnienia środków na ich realizację. Zaufania do państwa nie buduje się przez wygaszanie własnych decyzji administracyjnych oraz uzależnianie ważności zdobytych kwalifikacji od daty znalezienia pracy.

Najbardziej niepokojące jest jednak to, że o tych problemach wiadomo już teraz. Zostały przedstawione w Sejmie, zgłoszone Senatowi i opisane w stanowiskach branżowych.

Jeżeli mimo to ustawa zostanie uchwalona bez naprawienia najpoważniejszych błędów, trudno będzie później tłumaczyć powstały chaos zaskoczeniem.

PMP

^{Fot. Wygenerowano AI}