Standardy opieki nad dziećmi do lat 3 pod lupą. Czy placówki wdrażały je na zbyt słabej podstawie prawnej?

Standardy opieki nad dziećmi do lat 3 od miesięcy są jednym z najważniejszych tematów dla osób prowadzących żłobki, kluby dziecięce, dziennych opiekunów, samorządów oraz rodziców. Z założenia miały uporządkować jakość opieki, wzmocnić bezpieczeństwo dzieci i ujednolicić wymagania wobec placówek. Teraz jednak wokół standardów pojawiły się poważne pytania prawne.

Powodem jest rządowy projekt nowelizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, który trafił do Sejmu jako druk nr 2698. Projekt dotyczy między innymi zmian w systemie opieki nad najmłodszymi dziećmi, wprowadzenia punktów opieki dziennej oraz rozszerzenia regulacji dotyczących jakości opieki. Rada Ministrów przyjęła projekt 2 czerwca 2026 r., wskazując, że nowe rozwiązania mają poprawić jakość opieki nad dziećmi do lat 3.

Co dziś jest podstawą standardów?

Obecnie ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 zawiera art. 6c, który upoważnia ministra właściwego do spraw rodziny do określenia, w drodze rozporządzenia, standardów opieki sprawowanej nad dziećmi do lat 3. Art. 6d wskazuje natomiast, że podmioty prowadzące żłobki, kluby dziecięce i dzienni opiekunowie mają uwzględniać niezbędne standardy opieki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 6c.

Na tej podstawie wydano rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 13 grudnia 2024 r. w sprawie standardów opieki sprawowanej nad dziećmi w wieku do lat 3. Rozporządzenie określa standardy, które podmioty prowadzące żłobki, kluby dziecięce oraz dzienni opiekunowie są obowiązani uwzględnić i spełniać. Akt ten wszedł w życie 1 stycznia 2026 r.

Ministerstwo wskazywało wcześniej, że standardy mają obejmować cztery obszary: pracę z dziećmi, organizację pracy personelu, współpracę z rodzicami oraz monitorowanie wdrażania standardów. Podkreślano również, że wszystkie instytucje opieki będą musiały spełniać standardy niezbędne od 1 stycznia 2026 r.

Skąd więc wątpliwości?

Największe emocje budzi uzasadnienie projektu nowelizacji. W projekcie pojawia się informacja, że część rozwiązań dotyczących standardów opieki, dotychczas uregulowanych w rozporządzeniu, „ze względu na swój charakter” ma otrzymać rangę ustawową.

To jedno zdanie uruchomiło dyskusję: skoro ministerstwo samo wskazuje, że część materii powinna mieć rangę ustawową, to czy wcześniej prawidłowo uregulowano ją jedynie w rozporządzeniu?

To nie jest wyłącznie spór akademicki. Dla placówek oznacza to pytania o zakres obowiązków, podstawę kontroli, koszty wdrożenia standardów, a także o programy publiczne finansujące przygotowanie do nowych wymagań.

Rozporządzenie nie może zastępować ustawy

W polskim systemie prawa ustawa i rozporządzenie nie mają tej samej rangi. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym. Może doprecyzowywać ustawę, ale nie powinno samodzielnie tworzyć istotnych obowiązków, które powinny wynikać wprost z ustawy. Rządowe Centrum Legislacji wskazuje, że rozporządzenie uszczegóławia ustawę, ale nie może jej modyfikować, a regulacje zawarte w rozporządzeniu muszą mieć ustawowe umocowanie.

Dlatego pytanie nie brzmi: czy można regulować standardy w rozporządzeniu? Można, jeśli ustawa daje do tego odpowiednio precyzyjne upoważnienie.

Pytanie brzmi raczej: czy wszystkie konkretne obowiązki wpisane do rozporządzenia mieściły się w granicach ustawowego upoważnienia, czy też część z nich była na tyle istotna, że powinna znaleźć się bezpośrednio w ustawie?

Czy to oznacza, że standardy nie obowiązują?

Nie. Taki wniosek byłby zbyt daleko idący.

Rozporządzenie w sprawie standardów nadal jest aktem obowiązującym. Ustawa nadal zawiera art. 6c i 6d. Placówki nie powinny więc traktować obecnej dyskusji jako sygnału, że standardów można nie stosować.

Jednocześnie nie można udawać, że problemu nie ma. Jeśli projektodawca przenosi część standardów do ustawy i tłumaczy to ich charakterem, to oznacza, że dostrzeżono potrzebę mocniejszego, ustawowego uregulowania przynajmniej części tej materii. To otwiera przestrzeń do pytań o jakość procesu legislacyjnego i o to, czy przepisy od początku były skonstruowane w najbardziej bezpieczny sposób.

Co z kontrolami gmin?

Ustawa daje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta kompetencję do sprawowania nadzoru nad żłobkiem, klubem dziecięcym i dziennym opiekunem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki. Ustawa przewiduje również kontrolę spełniania standardów opieki określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 6c.

Nie można więc powiedzieć, że gminy nie miały żadnej podstawy do interesowania się standardami. Miały podstawę ustawową do nadzoru.

Wątpliwości mogą dotyczyć raczej konkretnych zaleceń pokontrolnych. Zwłaszcza wtedy, gdy opierają się one wyłącznie na bardzo szczegółowych obowiązkach z rozporządzenia, które generują dodatkowe koszty, wymagają rozbudowanej dokumentacji albo istotnie zmieniają organizację pracy placówki.

W takiej sytuacji podmiot prowadzący placówkę powinien prosić organ nadzoru o precyzyjne wskazanie podstawy prawnej każdego zalecenia: czy wynika ono z ustawy, rozporządzenia, planu nadzoru, przepisów sanitarnych, przeciwpożarowych, czy jedynie z interpretacji osoby kontrolującej.

A co z Akademią Wsparcia?

W dyskusji pojawia się również pytanie o program „Akademia Wsparcia”, czyli system działań mających wspierać wdrażanie standardów opieki. Tu trzeba zachować ostrożność w ocenach.

Sama ustawa zawiera art. 63c, który pozwala ministrowi podejmować działania służące podnoszeniu jakości opieki nad dziećmi do lat 3, opracowywać programy oraz finansować ich realizację z budżetu państwa i Funduszu Pracy.

To oznacza, że nie można automatycznie stwierdzić, że cały program był bez podstawy prawnej. Można natomiast pytać, czy zakres finansowanych działań, tempo wdrażania i skala wydatków były adekwatne do stabilności przepisów, które miały być wdrażane. To już jednak wymagałoby odrębnej analizy prawnej i finansowej.

Co powinny zrobić placówki?

Najrozsądniejsze podejście to kontynuować wdrażanie standardów, ale robić to świadomie. W praktyce warto:

• uporządkować dokumentację dotyczącą standardów,
• oddzielić standardy niezbędne od fakultatywnych,
• sprawdzić, które obowiązki wynikają wprost z ustawy, a które wyłącznie z rozporządzenia,
• przy kontrolach prosić o dokładne wskazywanie podstaw prawnych,
• archiwizować dokumenty potwierdzające realne działania, a nie tylko tworzyć dokumenty „pod kontrolę”,
• śledzić przebieg prac nad nowelizacją.

Dla rodziców najważniejszy jest inny wniosek: standardy jakości opieki są potrzebne. Dzieci do lat 3 wymagają bezpiecznego, stabilnego i dobrze zorganizowanego środowiska. Spór nie dotyczy więc tego, czy jakość opieki jest ważna. Dotyczy tego, czy państwo prawidłowo i przejrzyście wprowadza obowiązki dla placówek.

Najważniejsze pytanie pozostaje otwarte

Projekt nowelizacji nie oznacza automatycznie, że dotychczasowe standardy są nieważne. Oznacza jednak, że ustawodawca dostrzegł potrzebę przeniesienia części regulacji na poziom ustawy. To ważny sygnał dla całej branży.

Jeśli obowiązki wpływają na codzienną organizację pracy żłobków, koszty prowadzenia placówek, dokumentację, kontrolę i odpowiedzialność przedsiębiorców, powinny być zapisane w sposób jasny, stabilny i niebudzący wątpliwości.

W opiece nad najmłodszymi dziećmi jakość jest kluczowa. Ale jakość prawa, na podstawie którego ta opieka jest organizowana, również ma ogromne znaczenie.

PMP

^{Fot. Wygenerowano AI}