Ta sama praca, różne prawa. Czy nowelizacja ustawy żłobkowej narusza zasadę równości?

Nowe prawa, ale nie dla wszystkich w tym samym czasie

Rządowy projekt nowelizacji ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, oznaczony jako druk nr 2698, przewiduje między innymi wprowadzenie legitymacji opiekuna małego dziecka oraz 33-procentowej ulgi na przejazdy kolejowe. Po pracach sejmowych komisji przygotowano sprawozdanie oznaczone jako druk nr 2788. Na tym etapie nadal mówimy więc o projekcie, a nie o obowiązującym prawie.

Kontrowersje budzą jednak terminy przyznania nowych uprawnień. Pracownicy żłobków, klubów dziecięcych i innych form opieki prowadzonych przez samorządy lub instytucje publiczne mają uzyskać prawo do ulgi od 1 kwietnia 2028 roku. Osoby zatrudnione przez podmioty niepubliczne mają otrzymać analogiczne uprawnienie dopiero od 1 stycznia 2032 roku. Oznacza to prawie cztery lata różnicy.

Ten sam zawód, ta sama odpowiedzialność

Opiekunka w prywatnym żłobku nie wykonuje pracy mniej odpowiedzialnej niż osoba zatrudniona w placówce samorządowej. W obu przypadkach chodzi o bezpośrednią opiekę nad najmłodszymi dziećmi, dbanie o ich bezpieczeństwo, pielęgnację, rozwój oraz potrzeby emocjonalne.

Zarówno publiczne, jak i niepubliczne żłobki realizują zadania wynikające z tej samej ustawy. Muszą zapewnić dzieciom odpowiednie warunki, wykwalifikowaną kadrę oraz zajęcia dostosowane do ich wieku i rozwoju. Różnica polega przede wszystkim na tym, kto prowadzi placówkę - gmina, instytucja publiczna, osoba fizyczna, firma, fundacja albo inna osoba prawna.

Rodzaj pracodawcy nie zmniejsza odpowiedzialności opiekuna. Nie wpływa również na to, czy dziecko wymaga uważności, cierpliwości, wiedzy i szybkiej reakcji w sytuacji zagrożenia. Powstaje więc pytanie, dlaczego właśnie forma własności placówki ma decydować o terminie uzyskania ustawowego uprawnienia.

Czy to jest dyskryminacja?

W komentarzach dotyczących projektu pojawia się określenie „dyskryminacja pośrednia”. Prawnie nie jest ono jednak najbardziej precyzyjne.

W tym przypadku projekt wprost różnicuje pracowników ze względu na rodzaj podmiotu prowadzącego placówkę. Nie mamy więc do czynienia z pozornie neutralną zasadą, która dopiero w praktyce okazuje się niekorzystna dla określonej grupy. Jest to bezpośrednie zróżnicowanie sytuacji prawnej osób wykonujących ten sam zawód.

Nie oznacza to jeszcze automatycznie, że przepis zostanie uznany za niezgodny z Konstytucją. Można jednak mówić o poważnych wątpliwościach dotyczących równego traktowania.

Artykuł 32 Konstytucji stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi, mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nie mogą być dyskryminowani z jakiejkolwiek przyczyny w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym.

Równość nie zawsze oznacza identyczne przepisy

Konstytucyjna zasada równości nie oznacza, że ustawodawca nigdy nie może różnicować sytuacji poszczególnych grup. Musi jednak wykazać, że istnieje istotna cecha uzasadniająca odmienne traktowanie.

Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że podmioty mające wspólną cechę istotną dla danej regulacji powinny być traktowane podobnie. Wprowadzone zróżnicowanie powinno mieć racjonalny związek z celem przepisów, być potrzebne oraz proporcjonalne do skutków, jakie wywołuje.

W przypadku opiekunów małego dziecka wspólną cechą jest przede wszystkim wykonywany zawód. Pracownicy publicznych i prywatnych placówek opiekują się dziećmi w tym samym wieku, podlegają wymaganiom tej samej ustawy i wykonują podobne obowiązki.

Ustawodawca musiałby więc przekonująco wyjaśnić, dlaczego miejsce zatrudnienia uzasadnia odsunięcie prawa do ulgi o niemal cztery lata.

Czy sektor prywatny potrzebuje czasu na przygotowanie?

Jednym z możliwych uzasadnień późniejszego terminu mogłaby być potrzeba dostosowania placówek niepublicznych do nowych regulacji. Taki argument trudno jednak bezpośrednio połączyć z ulgą kolejową dla pracownika.

Ulga nie jest obowiązkiem organizacyjnym nakładanym na właściciela żłobka. Prywatna placówka nie musi w związku z nią przebudowywać lokalu, kupować wyposażenia, zmieniać liczby zatrudnionych osób ani finansować tańszych biletów. Jest to indywidualne uprawnienie opiekuna, którego koszty mają być rozliczane w systemie ustawowych ulg transportowych.

Nawet gdyby sektor niepubliczny potrzebował więcej czasu na wdrożenie części nowych obowiązków, nie wyjaśnia to, dlaczego jego pracownicy mają dłużej czekać na uprawnienie niezwiązane bezpośrednio z organizacją pracy placówki.

Być może chodzi przede wszystkim o wydatki

Rozłożenie zmian w czasie może pozwolić państwu stopniowo zwiększać wydatki związane z refundowaniem przewoźnikom ustawowych ulg. W dokumentach dotyczących skutków finansowych projektu uwzględniono rozszerzenie liczby uprawnionych o pracowników niepublicznych form opieki właśnie od 2032 roku.

Argument budżetowy może tłumaczyć decyzję ustawodawcy, ale nie rozwiązuje problemu równego traktowania. Ograniczenie kosztów nie powinno automatycznie oznaczać, że ciężar oszczędności poniesie jedna grupa pracowników, wybrana wyłącznie na podstawie rodzaju pracodawcy.

Jeżeli ulga ma być formą docenienia zawodu opiekuna małego dziecka i zachętą do pozostania w branży, trudno uzasadnić, dlaczego uznanie to miałoby najpierw objąć wyłącznie osoby zatrudnione w sektorze publicznym.

Czy sprawą może zająć się sąd pracy?

Komentarz sugeruje, że takie przepisy mogłyby zostać zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny lub niezawisłe sądy pracy. To możliwy kierunek, ale wymaga doprecyzowania.

Sąd pracy rozpatruje konkretne roszczenie pracownika wobec pracodawcy. W tym przypadku źródłem różnicy nie byłaby jednak samodzielna decyzja dyrektora żłobka, ale przepis ustawy określający grupę osób uprawnionych do ulgi.

Sąd rozpoznający indywidualną sprawę może uwzględniać zasady konstytucyjne oraz skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Ostateczne stwierdzenie niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ze skutkiem dla całego systemu prawnego należy jednak do kompetencji Trybunału.

Dlatego na obecnym etapie nie można przesądzić, że projektowane rozwiązanie na pewno jest niekonstytucyjne. Można natomiast wskazywać, że wymaga ono szczególnie przekonującego uzasadnienia.

Cztery lata to nie drobna różnica

Gdyby terminy dzieliło kilka tygodni potrzebnych na przygotowanie systemu informatycznego, można byłoby mówić o rozwiązaniu technicznym. Prawie cztery lata to jednak okres na tyle długi, że różnica staje się realnym podziałem pracowników na dwie kategorie.

Pierwsza grupa otrzyma ustawowe potwierdzenie znaczenia swojego zawodu oraz konkretną korzyść finansową. Druga, wykonująca taką samą pracę, będzie musiała czekać do 2032 roku tylko dlatego, że jej pracodawcą nie jest gmina lub instytucja publiczna.

Może to również pogłębić trudności kadrowe w prywatnych placówkach. Jeżeli pracownik otrzyma podobne wynagrodzenie i obowiązki, ale w publicznym żłobku będzie miał dostęp do dodatkowych uprawnień wcześniej, sektor niepubliczny stanie się mniej atrakcyjnym miejscem zatrudnienia.

Projekt powinien zostać poprawiony

Najprostszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie jednakowego terminu dla wszystkich opiekunów spełniających ustawowe wymagania. Alternatywnie ustawodawca powinien przedstawić jasne, szczegółowe i możliwe do zweryfikowania powody czteroletniego zróżnicowania.

Nie wystarczy ogólne powołanie się na odmienność sektora publicznego i prywatnego. Trzeba wykazać, w jaki sposób ta różnica wiąże się z celem ulgi, dlaczego konieczne jest aż tak długie odroczenie i czemu nie można zastosować mniej dotkliwego rozwiązania.

Komentarz dotyczący nierównego traktowania trafnie zwraca uwagę na istotny problem. Zbyt daleko idzie jedynie wtedy, gdy z góry przesądza, że regulacja stanowi dyskryminację i na pewno zostanie uznana za niezgodną z Konstytucją.

Bardziej precyzyjne byłoby stwierdzenie, że projekt budzi poważne wątpliwości w świetle zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Opiekunki zatrudnione w niepublicznych żłobkach nie powinny być traktowane jako pracownicy drugiej kategorii. Skoro odpowiedzialność, kwalifikacje i codzienne obowiązki są podobne, również ustawowe prawa powinny być przyznawane na równych zasadach.

PMP

^{Fot. Wygenerowano AI}